浅谈依申请公开政府信息办理工作

2016-08-29 09:17:56   来源:程江   点击数:   【我要纠错】

在经济全球化和信息化的时代,瞬息万变的信息,已成为社会经济发展的决定因素。作为最重要的信息资源的政府信息涵盖全社会信息的80%,它既能是公众了解政府行为的直接途径,也是公众维护自身权利的有力武器。但是政府信息一部分为主动公开,还有一部分依申请公开,即只有在信息公开申请人提起申请时,行政机关才决定是否公开。因此申请公开信息办理工作应运而生,这是一个新的领域,出于不同目的越来越多的人希望能够对此有更多的认识。本人从事此项工作数年,办理了上百件依申请公开政府信息工作,积累了一定经验,现与大家分享,共同探讨和学习。

一、政府信息的界定

申请人申请公开的信息,首先应当属于政府信息,其次才谈得上是否属于公开的范围。准确界定“政府信息”,其中的一个重要目的是考虑行政机关处理申请的工作负荷。因为信息具有客观广泛性,可以说无所不在,也无始无终。即便属于政府所掌握,也并不都构成政府信息。因此,对“政府信息”进行一定的界定就显得尤为重要。

理解政府信息的含义,需要从以下四个方面把握:1.从信息产生的主体来看,是行政机关;2.从信息产生的过程来看,是产生于行政机关履行职责过程中的;3.从信息产生的方式看,既可能是行政机关自身制作的,也可能是行政机关从其他国家机关,企事业单位等组织以及个人获取的;4.从信息的存在形式来看,是以一定形式记录、保存的。应特别注意的是:一是由该行政机关制作,二是由该行政机关保存。行政机关没有应申请人的要求专为其制作某一信息的义务。

在实际工作中,有时会遇到一个申请要求公开分属多个行政机关制作或保存的政府信息,有的申请公开的信息类别和项目繁多,受理机关既不能如需提供,又难以一一指明哪条信息不存在,哪条信息属于哪个行政机关公开,影响了办理时效。为提高工作效率,方便申请人尽快获取所申请公开的信息,对一些要求公开项目较多的申请,受理机关可要求申请人按照“一事一申请”原则对申请方式加以调整:即一个政府信息公开申请只对应一个政府信息项目。同时,对将申请公开的政府信息拆分过细的情况,即申请人就一个具体事项向同一行政机关提出多个内容相近的信息公开申请时,行政机关需要对现有的信息进行拆分处理才能答复,受理机关可要求申请人对所提申请作适当归并处理。

案例1:原告任某诉某区人民政府案。2015年9月21日,任某向被告提出申请,要求被告公开“某街道某村撤村建居批复, 某村委会和某街道办事处申请要求撤销某村委会的报告”。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条及国办关于做好政府信息依申请公开工作的意见“行政机关一般不承担为申请人汇总、加工或重新制作政府信息的义务,以及向其他行政机关和公民、法人或者其他组织搜集信息的义务”,区政府信息公开领导小组办公室向申请人作出《政府信息补正申请通知书》,要求申请人按照“一事一申请”的原则重新申请。后申请人不服,向市人民法院提起诉讼。市人民法院认为,被告按照《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条及国办关于做好政府信息依申请公开工作的意见,认定原告要求的行为属于让行政机关承担为申请人汇总、加工或重新制作政府信息的义务,不符合法律规定。据此,判决驳回了原告的诉讼请求。

二、例外信息与其灰色地带

政府信息应当全部公开吗?答案是:不。世界各国的政府信息公开立法,几乎都确立了这样一个基本原则:公开为原则,不公开为例外。意即,政府机关拥有的与其行政管理职能相关的信息,原则上都是应当公开的,除非法律有例外规定。之所以允许“例外”的存在,是因为,行政公开固然是政府生活的重要原则,但又不是唯一的原则,在某些情况下,行政公开可能和其他重要的公共利益冲突。但是,如果例外规定过于原则性和模糊,就会容易成为一些行政机关不公开信息的“保护伞”。我们有必要对例外信息进行司法认定。

结合《政府信息公开条例》和其他有关法律、法规的精神,例外信息应当包括:1.涉及国家秘密的政府信息;2.涉及商业秘密的政府信息;3.涉及个人隐私的政府信息;4.公开后可能危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定的;5.根据其他法律、法规的明确规定不予公开的。

1. 涉及国家秘密的政府信息

保守国家秘密的法律是《保守国家秘密法》,按照国家秘密及其密级具体范围的规定以及法定程序确定密级的,才能属于国家秘密!对于没有保密范围规定依据而定密的,不得作为国家秘密对待。对于事先没有确定密级,在请求公开信息时才补定密级的,不得作为国家秘密对待。没有严格按照国家秘密标志的法定要求进行标志的,不作为国家秘密对待。此外,以下几类情形也不应认定为国家秘密:国家秘密事项的保密期限届满而自行解密的;国家秘密事项在保密期限内不需要继续保密,已经由原确定密级和保密期限的机关、单位或者其上级机关解密的。

2. 商业秘密的界定。

《中华人民共和国反不正当竞争法》:不为公众所知悉、能为权利人带来经济利益、具有实用性并经权利人采取保密措施的技术信息和经营信息。定义包括三性:秘密性、价值性、管理性。另外可参考国家工商总局1995年11月23日发布的《关于禁止侵犯商业秘密行为的若干规定》。当然也有例外:即使政府信息涉及商业秘密,如果权利人同意公开,仍然可以公开;即便构成商业秘密,权利人也不同意公开,但是,不公开可能对公共利益造成重大影响的,可以予以公开。

案例2:奚某某诉某区房屋土地管理局一案。原告诉称,原告向被告提出申请,要求公开一份《委托拆迁和市政配套合同》,但被告以信息的公开可能导致第三方商业秘密被泄露且第三方不同意提供为由不予提供,故原告提起行政诉讼。被告辩称,被告掌握的该文件是区规划土地管理局与第三方某城市建设开发总公司等三家企业签订的合同,是一个实施拆迁和前期配套的协议,系商业行为,其内容的公开可能导致第三方商业秘密被泄露,因此被告向签订合同的三家企业发出了政府信息公开意见征询书,要求其在3日内给予答复,但到期未收到同意公开的书面答复。因此该信息属于免予公开的政府信息范围。法院认为,被告在接到原告申请后认为这一信息的公开可能导致上述第三方的商业秘密被泄露,因此向上述企业发出政府信息公开意见征询书,最终因第三方未书面向被告承诺同意公开,被告遂答复原告“不予提供”,被告的答复未违反信息公开的有关规定,故原告要求撤销被告的书面答复意见并要求公开相关政府信息的诉讼请求,本院难以支持。据此,判决驳回原告奚某某的诉讼请求。

3. 涉及个人隐私的界定

个人隐私包括个人的生理信息、身体信息、健康隐私、财产隐私、家庭隐私、个人经历、基因及其他隐私。应当注意:1.并非所有个人信息都涉及个人隐私,个人隐私是指行政机关所掌握的个人信息中涉及个人隐私的内容。2.行政机关认为申请公开的政府信息涉及个人隐私,公开后可能损害第三方合法权益的,应当书面征求第三方意见。第三方不书面回复,表示不同意。3.允许个人隐私向公共利益让步。

案例3:原告陈某某诉某区房屋土地管理局案。原告向某区房地局以书面形式提出信息公开申请,要求公开与其同一拆迁基地邻居的房屋估价单、拆迁补偿安置协议、房屋拆迁裁决书等。房地局作出《政府信息公开答复》,告知对于其申请的相关信息免予公开。原审法院认为,陈某某申请公开的信息内容所指向对象明确,属于政府机关掌握的特定个人信息,该类信息的公开涉及他人受法律保护的正当、合法利益,除依法向当事人本人提供,以及存在明显的公共利益等因素考虑外,应属免予公开范围。判决驳回原告的诉讼请求。

4. 三安全一稳定信息

对于公共利益保障原则的适用,应当属于行政机关裁量公开的情形。如果行政机关以“三安全一稳定”为由作出不予公开决定,应当说明理由。理由充分的,法院应当支持;反之,则不能支持。根据国际惯例和实际需要,还有一些政府信息不宜公开,但《政府信息公开条例》对此没有明确规定;有的虽有规定,但立法本意究竟为何,有不同理解;也有一些涉及与其他法律,法规的关系。这些存有争议的问题,形成了例外信息的几个灰色地带。

5. 决策中的信息

正在调查、讨论、处理过程中的政府信息,指行政机关在作决定之前的准备过程中形成的文件。

其范围包括:(一)拟制中不宜公开的政策文稿;(二)不宜公开的会议材料和领导讲话材料;(三)不宜公开的规划、计划和总结;(四)业务工作的管理和监督活动中不宜公开的事项;(五)拟议中的机构设置、工作分工、人事调整、职务任免和奖惩事项;(六)行政管理部门工作人员的档案及其有关材料;(七)正在调查不宜公开的材料、证词、证据和其他事项;(八)不宜公开的计算机系统网络总体方案和安全保密实施方案;(九)不宜公开的内部管理措施;(十)国家有关规定中其他工作秘密。

案例4:马某向某区政府提出申请,要求公开某城中村改造方案。区政府信息公开领导小组办公室作出《非本机关政府信息公开告知书》,告知其申请公开的某城中村改造方案应以西安市城改办相关批复为准,按照谁负责、谁公开的原则,请向西安市城改办申请。

6. 档案信息

已经移交档案馆及档案工作机构的政府信息的管理,依照有关档案管理的法律、行政法规和国家有关规定执行。

案例5:曹某诉某区人民政府案。一审法院认定,曹某至被告设立的信息公开查询受理点,提出获得第002号文件的申请。被告受理后,发现该文件已由某区房屋土地管理局作为档案保管。因该局按照《档案法》及其实施细则的规定,不同意公开该文件,被告遂作出政府信息不予公开告知书。一审法院认为,被告按照《中华人民共和国档案法》(实施办法)的规定,认定原告要求公开的信息属于法律、法规规定免予公开的信息,符合法律规定。判决驳回原告的诉讼请求。判决后,曹某不服,提起上诉。上诉人称,第002号文件属于被上诉人保管的文件,应当根据申请予以公开。二审法院认为,上诉人要求公开的第002号文件,属于被上诉人某区政府掌握的政府信息,但同时亦属于由某区房地局保管的档案材料。因此,公开该政府信息,须符合有关档案管理的法律法规。《中华人民共和国档案法实施办法》第二十二条第五款规定,机关、团体、企业事业单位和其他组织的档案机构保存的尚未向档案馆移交的档案,其他机关,团体、企业事业单位和组织以及中国公民需要利用的,须经档案保存单位同意。现第002号文件的保管单位某区房地局不同意公开该文件,被上诉人某区政府据此答复上诉人,决定对其申请的政府信息不予公开,符合《某市政府信息公开规定》第十条第一款第(六)项规定。原审判决驳回上诉人诉讼请求并无不当。上诉人曹某的上诉请求和理由,缺乏法律依据。据此,判决驳回上诉,维持原判。

三、依申请公开的答复期限

《政府信息公开条例》的立法目的决定了行政机关应当为公众申请政府信息提供帮助并作出答复,并且对答复期限作出了明确规定。依申请公开的答复期限:1.能够当场答复的,应当当场予以答复。2.不能当场答复的,应当自收到申请之日起15个工作日内予以答复;3.如需延长答复期限的,应当经政府信息公开工作机构负责人同意,并告知申请人,延长答复的期限最长不得超过15个工作日。

四、直接利害关系

政府信息公开符合人民享有知情权,享有调查和监督公共事务的合法权益。为保障这一权益,《政府信息公开条例》第三十三条第二款给予了我们当认为行政机关在政府信息公开工作中的具体行政行为侵犯合法权益时,可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼的法规支持。针对《条例》第三十三条第二款,实践中产生了这样一种认识:在政府信息公开诉讼中,如果一个政府信息公开有关的具体行政行为与公民没有直接利害关系,法院就不应受理。

案例6:原告奚某某向被告提出申请,要求提供本市长乐路48号、58号地块上已建成的汇贤居、世纪商贸广场大厦建设工程竣工规划验收、建设工程放样、地块订线和建设工程规划许可证附图等方面的政府信息,但被告以信息涉及国家秘密、第三方商业秘密和已归入档案为由拒绝提供,故奚某某提起行政诉讼,要求被告依据本市《政府信息公开规定》公开上述政府信息及向原告提供。法院经审理认为,《政府信息公开规定》中规定的“侵犯其合法权益”与《行政诉讼法》中规定的“侵犯其合法权益”,在内涵和外延上应当是一致的。从《若干解释》对合法权益的内涵和外延解释看,应当是公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯了其人身权和财产权,且该具体行政行为或行政机关不履行法定职责的行为与公民、法人或者其他组织具有法律上的实际利害关系。本案原告奚某某,系本市长乐路58号地块上的被拆迁人,该基地于1995年开始拆迁,1997年,奚某某家庭得到了有关方面的安置。自拆迁工作全部完成后,奚某某家庭在该地块上既无合法的土地使用权,也无合法的建筑存在;奚某某目前既非实际居住在该地块,也非该地块上建筑的相邻人。因此原告与该地块并无法律上的利害关系。原告所称该地块上的建筑系建造在其本人所使用的土地上,并无相应的证据来证明这一事实。综上所述,原告所要求获取的6项信息与原告无法律上的任何利害关系,被告作出的不予公开的行为其理由虽有欠缺,但经审查并没有侵犯原告的人身权和财产权。据此,判决驳回原告奚某某的诉讼请求。

五、同一申请人就同一内容反复提出公开申请的处理

除无直接利害关系,还有哪些事项提起的诉讼应当排除在受案范围之外?实践中,少数当事人滥用信息公开申请权和诉权的现象比较突出。主要表现是,同一申请人就同一内容或相似内容反复提出公开申请,如果行政机关拒绝公开或者不予答复,就提起行政诉讼。对于这个问题,国务院办公厅《关于施行〈中华人民共和国政府信息公开条例〉若干问题的意见》规定:对于同一申请人向同一行政机关就同一内容反复提出公开申请的,行政机关可以不重复答复。

六、书面答复的6种形式

能否提供政府信息的告知义务是行政程序中作出决定原则的要求。无论政府信息能否提供,行政机关都应当作出答复,都有告知的义务。

至于答复的内容,规定了以下几种情况:1.属于应当公开的,行政机关应及时告知申请人获取信息的方式和途径,出具《政府信息公开告知书》;2.属于不予公开的,出具《政府信息不予公开告知书》,并告知不予公开的理由;3.不属于本行政机关公开范围的,将情况告知申请人,能够确定公开机关的,及时告知该机关的名称、联系方式,并出具《非本机关政府信息告知书》;4.申请公开的政府信息不存在的,及时告知申请人,并出具《政府信息不存在告知书》;5.申请公开的内容不明确的,及时告知申请人更改和补充申请,并出具《政府信息补正申请通知书》;6.申请公开的政府信息中含有不应当公开的内容,如能作区分处理,及时告知申请人,并出具《政府信息部分公开告知书》。

七、法院的判决方式

前面提过,公民、法人或者其他组织对政府信息公开工作中的具体行政行为不服可以提起诉讼。现实中,政府信息公开行政案件各种各样。法院受理政府信息公开行政诉讼后,会根据不同情况作出相应判决。下面,针对法院的判决工作进行简单介绍。

1.一般驳回诉讼请求的情况

包括下列情形:(一)原告申请公开的事项依法不属于政府信息的;(二)要求行政机关制作或者获取尚不存在或者尚不由该行政机关保存的政府信息的;(三)申请公开的政府信息已经向公众公开且行政机关已经告知申请人获取该政府信息的方式和途径的;(四)申请获取政府公报、白皮书、报纸、杂志、书籍以及其他以向不特定个人销售为目的发行的文件的;(五)申请内容不明确,或者申请公开的政府信息不特定、不具体,以致行政机关难以识别,且经行政机关告知后不予补充和更正的;(六)要求行政机关对若干个政府信息进行汇总、分析和加工,对行政效率造成不正当影响的;(七)原告申请公开的政府信息依法属于不予公开范围的;(八)原告申请公开的政府信息依法不属于被告公开或者该政府信息不存在的;(九)原告起诉被告对政府信息公开申请不予答复理由不成立的;(十)原告认为政府信息涉及其商业秘密、个人隐私,经审理其理由不成立;或者虽然涉及其商业秘密、个人隐私,但不公开可能对公共利益造成重大影响的;(十一)原告要求更正被告提供的与其自身相关的政府信息记录,但不能证明该记录不准确,或者属于要求更正行政机关的意见的;(十二)被诉信息公开行为存在程序瑕疵但对原告的权利义务不产生实际影响的;(十三)其他应当判决驳回诉讼请求的情形。

2.一般判决重作或逾期不予以答复被判限期答复的情况

法院判决重新作出具体的行政行为或限期答复,并不是要求公开,仍是按相关法律法规进行。

案例7:马某诉某区人民政府案。2014年2月24日,原告向被告提出申请,要求公开某项目《建设项目选址意见书》、《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》和《建筑工程施工许可证》。区政府信息公开领导小组办公室将此事项转交某街道办事处办理。该街道对马某申请的信息进行了口头答复,并书面反馈其申请的证件正在办理。后马某向市人民法院提起诉讼。市法院认为,虽然某街道作出书面说明,但未按照《条例》第二十一条规定给予答复,违反法律规定,要求被告某区人民政府在15个工作日内对原告申请予以答复。按照法院的判决及《条例》有关规定,某区政府信息公开领导小组办公室按时作出《政府信息补正申请通知书》,建议马某按照“一事一申请”的原则,对申请公开的信息内容进行更改和补充。

3.诉讼过程中提供的情况

在诉讼过程中,被告认识到错误,主动向原告提供了该政府信息,如原告撤诉,法院当然可以裁定准予撤诉;如原告不撤诉,法院应当判决被诉具体行政行为合法或者违法。但也有人认为,原告的诉讼请求已经得到满足,诉讼也就丧失了意义,法院应当判决驳回原告的诉讼请求。

八、推荐学习几个法律和文件

以上,简要介绍了申请公开信息办理工作的相关内容。如果各位读者意犹未尽,想要了解这方面更多的信息,推荐学习以下几个法律和文件:

1.《中华人民共和国档案法》第四章

2.《中华人民共和国保守国家秘密法》第二章

3.《中华人民共和国公务员法》第五十三条

4.《中华人民共和国行政许可法》第三十条、第三十三条

5.《中华人民共和国行政处罚法》第四条、第三十一条、第四十一条

6.最高人民法院《关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》

7.国务院办公厅《关于施行〈中华人民共和国政府信息公开条例〉若干问题的意见》(国办发〔2008〕36号)

8.国务院办公厅《关于做好政府信息依申请公开工作的意见》(国办发〔2010〕5号)

随着政府普法水平不断提高,公民法律意识的增强,依申请公开政府信息成为公民获取政府信息的一个重要方式,但目前关于此方面的法律法规还不够完善,某些信息也没有作出规定,导致实践中遇到某个具体问题存在较多争议,并且以往适用的传统的原则、程序正面临着一系列制度创新和观念转变的挑战。天将降大任于斯人也,望各位有志之士,共同探索和思考,推动政府信息公开工作发展进步。

责任编辑:赵赢洲 审核:赵赢洲

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